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豆芽到底是农产品还是加工食品？这是一个让法律专家也难以回答的问题。在我国，有两部法律确保从农田到餐桌的食品安全：《食品安全法》与《农产品质量安全法》，前者修订后已于2015年颁布施行，后者则自2006年施行至今已近11年，目前已启动修订工作。
“两法并行，相互补充，各有侧重，建立食品安全的全程监管体系。这是《农产品质量安全法》修订的基本目标。”中央财经大学法学院副院长高秦伟在7月9日耶鲁北京中心举办的“农产品质量安全法律制度中美研讨会”上指出。在这场由中央财经大学、美国耶鲁大学联合举办的研讨会上，来自中美两国政府、学界、产业界的代表们从法规、标准、监管制度、社会文化环境多个角度展开对话，为《农产品质量安全法》的修订建言献策。
现状：两法共担监管责任
“1995年，《食品安全法》的前身《食品卫生法》发布；2006年，《农产品质量安全法》一出台，就与《食品卫生法》形成了‘姐妹法’，这标志着我国初步构建起了从农田到餐桌的食品安全监管法律体系。”农业部政策法规司执法监察处处长李迎宾介绍，2009年《食品卫生法》废止，《食品安全法》出台，至此，我国食品安全监管进入了《食品安全法》与《农产品质量安全法》相互配合调整的新阶段。
李迎宾表示，《农产品质量安全法》有四个重要创新：一是建立了农产品质量安全风险评估制度，首次在立法上明确了食品安全风险评估制度；二是针对农产品的产地环境污染问题，建立了农产品禁止生产区制度，即要求县级以上地方农业部门根据保障农产品质量安全的要求，结合农产品品种的特点，对生产区域的大气、土壤、水体方面的有毒因素进行综合分析检测后，向本级政府提出建议，划定农产品禁止生产区；三是要求农产品生产企业和农民专业合作社建立农产品生产记录制度，记录农业投入品的使用情况、农作物病虫害发生情况和治理措施、农产品的收货日期等，从源头上保障食品安全可追溯；四是建立了农产品质量安全监督抽查制度，这一制度最重要的意义是突破了原先仅限于市场环节的监管，允许农业部门进入产地进行抽查检测。
“中国在食用农产品监管方面有以下几个总体思路：首先是落实‘四个最严’的要求；其次是坚持预防为主、风险管理的原则，推进产地准出和市场准入相衔接，保证市场销售的食用农产品可追溯；三是着力破解食用农产品市场销售监管工作中的难点、重点问题；四是强化食用农产品集中交易市场的义务；五是不断提高监管的有效性。”会上，国家食品药品监管总局法制司相关工作人员介绍，2015年施行的新修订《食品安全法》增设了若干关于食用农产品在种养殖方面以及农业投入品的规定，对农业投入品管理，农产品的市场销售检验、销售台账、国家标准都进行了严格规范；同时明确了违法将剧毒农药用于农作物生产后应承担的法律责任。
问题：衔接不畅定义不明
然而，无论是政府还是学界，都认为新修订《食品安全法》与《农产品质量安全法》依然存在衔接不顺畅的问题。
例如，新修订《食品安全法》明确指出：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定”。食用农产品进入到批发、零售市场和生产加工企业后，由食品药品监管部门履行监管职责。
那么，应如何界定“食品”与“食用农产品”的关系？高秦伟指出：“《食品安全法》第一百五十条规定：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。为了使《食品安全法》与《农产品质量安全法》更好地衔接，《食品安全法》总则又给出了上述‘食用农产品’的定义。不知二者在内涵与外延上是什么关系？如果二者为并列关系，则法律应当明确其本质区别；如果二者为包含与被包含的关系，则不必重复规定，以免混淆。相较于《食品安全法》定义的笼统性，《农产品质量安全法》却并没有明确‘食用农产品’的定义，对其规定只是散见于个别条款。”他表示，《农产品质量安全法》有多处内容亟待完善：如定义质量安全时，仅笼统规定农产品质量符合保障人的健康、安全的要求即为质量安全；定义农产品时，规定初级产品涵盖农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品；规定监管主体时，有农业主管部门和其他有关部门，但在监管检查、法律责任的规定中，并未提及“其他有关部门”。
规定内容的模糊性也使司法实践遇到了困扰，如豆芽的监管主体问题直到新修订《食品安全法》出台后，才最终确定由食品药品监管部门监管。此外，李迎宾举例说，重庆农业部门曾查获一起屠宰户对活牛注水的案件，“首先，《生猪屠宰条例》对此不适用；执法人员适用《食品安全法》对其进行处罚后，当事人不服诉至法院，认为活牛是农产品，不应适用《食品安全法》。后经农业部门研究，最终适用《农产品质量安全法》及《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院令第503号）（以下简称《特别规定》）进行了处罚。”李迎宾认为，《特别规定》正是适用于法律没有规定或规定不明确的情形，是农产品质量安全方面的“兜底”法规。
修订：两法互补全程监督
2016年年初，农业部相关领导表示，农业部已经启动了《农产品质量安全法》的修订工作。
高秦伟指出，修订《农产品质量安全法》的基本目标有二，一是两法并行、相互补充，同时各有侧重：《食品安全法》覆盖食品的生产、加工、流通、消费各个领域，《农产品质量安全法》更多侧重的是农产品质量和生产环境。从部门分工和执法分工看，农产品在进市场、进工厂之前都是由农业部门负责监管，农业部门对其质量安全负责；进了市场、工厂以后就由其他部门负责监管。二是推进全程监管，包括农产品的产地环境、投入品（如化肥、农药等）、生产过程的控制以及产地的检验检测等，建立全程监管体系。他指出，为了解决两法衔接问题，修订过程中应坚持两个主要原则：风险预防原则和合作原则。此外，需要更加侧重于源头治理，同时处理好《农产品质量安全法》在整个农业法体系中的地位。
耶鲁大学蔡中曾中国中心执行主任罗彬（Robert Williams）表示，建立一个有效、整合的“农场到餐桌”的监管体系会面对很多挑战，在经济和粮食供应日益全球化的背景下，中国和美国都不能单独解决这些问题，希望双方可以彼此合作，逐步改善食品安全状况。
(来源：中国医药报)
